EU:n 21. Venäjä-pakotepaketin neuvottelut ovat ajautuneet tilanteeseen, jossa yhä useampi jäsenmaa vaatii itselleen poikkeuksia. Kyse ei ole vain hetkellisestä riidasta. Se paljastaa pakotepolitiikan rakenteellisen rajan: mitä pidemmälle pakotteita kiristetään, sitä vähemmän jäljellä on kohteita, joiden kustannukset jäisivät Venäjän kannettaviksi.

Financial Timesin mukaan Kreikka, Ranska, Italia, Saksa, Itävalta ja Portugali ovat vaatineet uusimpaan pakotekokonaisuuteen poikkeuksia tai estäneet yksittäisiä ehdotuksia kokonaan. Kreikka puolustaa merenkulkuaan ja venäläisen nesteytetyn maakaasun kuljetuksia, Saksa ja Portugali kalanjalostusteollisuuttaan, Ranska ja Italia matkailutulojaan ja Itävalta Raiffeisen-pankin taloudellisia etuja.

Ensimmäinen houkutteleva johtopäätös on, että EU:n pakoterintama on romahtamassa ja jokainen jäsenmaa taistelee enää itsensä puolesta.

Se on liian yksinkertainen tulkinta.

EU jatkoi kesäkuussa nykyisiä Venäjään kohdistuvia talouspakotteita heinäkuun 2027 loppuun asti. Unioni pystyy edelleen myös lisäämään henkilöitä ja yrityksiä pakotelistoille. Olemassa oleva pakoterakenne ei siis ole katoamassa.

Murtuma tapahtuu muualla: uusien talouspakotteiden poliittinen hinta on noussut niin korkeaksi, että yhteinen strategia muuttuu poikkeusten markkinaksi.

Pakotteiden helpot kohteet on jo käytetty

Pakotepolitiikan alkuvaiheessa päätöksiä on suhteellisen helppo tehdä silloin, kun kohteeksi voidaan valita venäläisiä virkamiehiä, sotateollisuuden yrityksiä, rahoituslaitoksia tai vientituotteita, joiden merkitys jäsenmaiden omalle taloudelle on rajallinen.

Jokainen uusi pakotekierros pienentää tätä helppojen kohteiden joukkoa.

Kun selkeimmät vaihtoehdot on jo käytetty, jäljelle jäävät alat ovat syvemmällä kansainvälisissä toimitusketjuissa. Niihin liittyy eurooppalaisia pankkeja, satamia, vakuutusyhtiöitä, varustamoja, kalanjalostajia, matkailuyrityksiä ja energiakauppaa. Pakotteiden kohde on yhä Venäjä, mutta kustannus ei enää pysähdy Venäjän rajalle.

Tässä vaiheessa jokainen uusi toimenpide alkaa muistuttaa vähemmän yksisuuntaista rangaistusta ja enemmän päätöstä siitä, mikä jäsenmaa maksaa seuraavan laskun.

Tämä on pakotteiden rajakustannus. Ensimmäiset toimet voidaan toteuttaa laajalla poliittisella tuella. Myöhemmät toimet vaativat yhä suurempia uhrauksia yhä pienemmän lisävaikutuksen saavuttamiseksi.

Siksi kuuden jäsenmaan vastarinta ei välttämättä tarkoita, että niiden hallitukset olisivat muuttaneet suhtautumistaan Venäjään. Se tarkoittaa, että niiden hallitukset eivät enää hyväksy kaikkia kustannuksia automaattisesti yhteisen ulkopoliittisen tavoitteen nimissä.

Yksimielisyys muuttaa pakotteet neuvotteluvaluutaksi

EU:n pakotepäätökset vaativat jäsenmaiden yksimielisyyden. Periaatteessa sääntö suojaa valtioita siltä, että niiden keskeisiä etuja uhrattaisiin enemmistöpäätöksellä.

Käytännössä sama sääntö antaa jokaiselle jäsenmaalle veto-oikeuden ja mahdollisuuden käyttää pakotepakettia neuvotteluvaluuttana.

Kun yksi valtio voi pysäyttää koko paketin, sen ei tarvitse vastustaa pakotepolitiikkaa kokonaisuutena. Riittää, että se ilmoittaa tarvitsevansa yhden poikkeuksen, yhden yrityksen poistamisen listalta tai yhden toimialan erityiskohtelun.

Tämän jälkeen neuvottelu ei enää koske vain sitä, millä tavalla Venäjään kohdistetaan painetta. Se koskee myös sitä, kuinka paljon poliittista ja taloudellista hyvitystä kukin jäsenmaa saa suostumuksestaan.

Kreikan vaatimus suojella merenkulkuaan on tästä selvä esimerkki. Kreikkalaiset varustamot ovat merkittävä osa maailmanlaajuista energiakuljetusta. Venäläiseen LNG-kauppaan kohdistuva kielto voi vähentää Venäjän tuloja, mutta samalla se voi siirtää kuljetuksia eurooppalaisilta yrityksiltä kiinalaisille, japanilaisille tai muille kilpailijoille.

Kreikan näkökulmasta seurauksena ei silloin olisi vain Venäjän rankaiseminen, vaan oman markkina-aseman luovuttaminen EU:n ulkopuolisille toimijoille.

Itävallan vaatimus puolestaan osoittaa, kuinka pakotteet kietoutuvat yksittäisten pankkien ja yhtiöiden tappioihin. Kun kansallinen hallitus alkaa neuvotella miljardiluokan varoista yhden yrityksen puolesta, yhteinen turvallisuuspolitiikka muuttuu väistämättä myös yrityskohtaisten etujen väliseksi kaupankäynniksi.

Poikkeukset eivät ole järjestelmän virhe vaan sen toimintatapa

EU:n pakotejärjestelmää kuvataan usein yhtenäisenä rintamana, jota yksittäiset poikkeukset heikentävät. Todellisuudessa poikkeukset ovat olleet osa järjestelmää alusta lähtien.

Energiaan, raaka-aineisiin, kuljetuksiin ja rahoitukseen kohdistuvissa pakotteissa on käytetty siirtymäaikoja, maakohtaisia vapautuksia ja erityisehtoja, koska jäsenmaiden riippuvuudet ovat erilaisia.

Täydellinen yhdenmukaisuus olisi poliittisesti lähes mahdotonta. Sisämaavaltio, satamavaltio, energiantuottaja, turistimaa ja kansainvälinen rahoituskeskus eivät kohtaa samoja kustannuksia.

Ongelma syntyy silloin, kun poikkeuksesta tulee pakotteen varsinainen sisältö.

Jos jokainen merkittävä toimiala saa oman suojansa, jäljelle jäävä paketti voi olla näyttävä poliittinen ele mutta taloudellisesti yhä kapeampi. Pakotteet säilyvät paperilla, mutta niiden vaikutus laimenee neuvottelupöydässä.

Tämä ei tapahdu yhdellä dramaattisella päätöksellä. Järjestelmä ei romahda, vaan onteloituu.

Ulkopuolelta katsottuna EU voi edelleen ilmoittaa hyväksyneensä uuden pakotepaketin. Sisältä katsottuna paketti voi koostua yhä suuremmasta määrästä poikkeuksia, siirtymäaikoja, tulkinnanvaraisia kieltoja ja jäsenmaille annettuja erityisjärjestelyjä.

Pakoterintaman hajoaminen ei siis välttämättä näytä pakotteiden poistamiselta. Se voi näyttää siltä, että kaikki hyväksyvät yhteisen otsikon mutta kukin rajaa oman taloutensa sen ulkopuolelle.

Kansallinen etu ei palannut – se ei koskaan kadonnut

Frontnieuwsin lähdeartikkeli tulkitsee tilanteen niin, että kansalliset edut ovat nyt palaamassa yhteisen eurooppalaisen linjan tilalle.

Tarkemmin katsottuna kansalliset edut eivät ole missään vaiheessa kadonneet. Niiden kustannukset ovat vain olleet aiemmin helpommin peitettävissä.

Niin kauan kuin pakotteiden taloudellinen vaikutus kohdistui epätasaisesti mutta siedettävästi, jäsenmaat saattoivat ylläpitää kuvaa yhteisestä uhrauksesta. Kun vaikutukset osuvat suoraan näkyviin toimialoihin, hallitusten on selitettävä päätöksensä kalastajille, pankkien omistajille, hotelliyrittäjille, satamille ja varustamoille.

EU-politiikka ei poista kansallista vastuuta vaaleissa.

Saksan hallitus voi tukea yhteistä Venäjä-linjaa, mutta sen on silti vastattava oman jalostusteollisuutensa työpaikoista. Ranskan ja Italian hallitukset voivat kannattaa painostusta, mutta niiden on samalla arvioitava, kuinka venäläisiin matkustajiin tai sotilaisiin kohdistuvat viisumirajoitukset vaikuttavat matkailutuloihin. Itävallan hallitus voi hyväksyä pakotteiden periaatteen, mutta se kohtaa kotimaassaan pankkisektorin tappiot.

Tämä ei tee kansallisesta edusta moraalisesti oikeaa tai väärää. Se tekee siitä pysyvän osan järjestelmää.

Todellinen virhe oli oletus, että yhteinen geopoliittinen tavoite voisi loputtomasti ylittää jäsenmaiden omat taloudelliset intressit ilman näkyvää vastareaktiota.

Pakotteiden uskottavuus riippuu kustannusten jaosta

Pakotepolitiikka voi säilyä yhtenäisenä vain, jos jäsenmaat kokevat kustannusten jakautuvan hyväksyttävällä tavalla.

Jos yksi maa menettää varustamoidensa liiketoiminnan, toinen pankkinsa saatavat, kolmas matkailutuloja ja neljäs teollisuutensa raaka-aineita, solidaarisuus ei säily pelkillä poliittisilla julistuksilla.

EU:lla on tällöin kolme vaihtoehtoa.

Ensimmäinen on hyväksyä poikkeukset. Se helpottaa päätöksentekoa mutta heikentää pakotteiden vaikutusta.

Toinen on korvata jäsenmaille ja yrityksille aiheutuvia tappioita. Tämä voi vahvistaa yhteistä linjaa, mutta siirtää pakotteiden kustannukset EU:n budjettiin ja lopulta veronmaksajille.

Kolmas on pakottaa jäsenmaat hyväksymään menetykset ilman täyttä korvausta. Yksimielisyysvaatimuksen vuoksi tämä vaihtoehto toimii vain niin kauan kuin hallitukset itse arvioivat geopoliittisen hyödyn kotimaista haittaa suuremmaksi.

Kun yhä useampi maa vaatii poikkeusta, viesti on selvä: nykyinen kustannustenjako ei enää tunnu poliittisesti kestävältä.

Pakotteiden ongelma ei siis ole vain niiden teho Venäjällä. Yhtä ratkaisevaa on niiden siedettävyys EU:ssa.

Pakote voi vahingoittaa kohdettaan ja silti hajottaa sen asettajien yhteistyötä. Jos tämä toinen vaikutus kasvaa ensimmäistä suuremmaksi, politiikka alkaa syödä omaa perustaan.

Venäjä hyötyy ennen kaikkea eurooppalaisesta epävarmuudesta

Pakoterintaman sisäiset ristiriidat ovat Venäjälle hyödyllisiä, vaikka yksikään nykyinen pakote ei poistuisi.

Moskovan ei tarvitse saada EU:ta luopumaan koko järjestelmästä. Riittää, että se pystyy osoittamaan uusien päätösten muuttuvan hitaiksi, poikkeuksia sisältäviksi ja poliittisesti kalliiksi.

Tällöin pakotteiden pelotevaikutus heikkenee.

Pakotteiden teho perustuu osittain ennakoitavuuteen: yritysten ja valtioiden on uskottava, että rikkomuksiin vastataan nopeasti ja että rajoituksia voidaan kiristää tarvittaessa. Jos jokainen uusi kierros juuttuu kuukausiksi jäsenmaiden kansallisiin vaatimuksiin, vastapuoli voi päätellä, että EU:n kyky kasvattaa painetta on saavuttamassa rajansa.

Tämä ei tarkoita, että pakotteet olisivat kokonaan tehottomia. Ne voivat edelleen vaikeuttaa rahoitusta, teknologian saatavuutta, vakuutuksia ja kansainvälistä kaupankäyntiä.

Mutta painostusstrategia ei rakennu vain olemassa olevien rajoitusten varaan. Se rakentuu myös uskottavalle mahdollisuudelle kiristää niitä.

Juuri tämä mahdollisuus on nyt heikkenemässä.

EU:n pakotepolitiikka siirtyy uuteen vaiheeseen

Neljä vuotta jatkunut pakotestrategia ei pääty yhteen epäonnistuneeseen neuvotteluun. Todennäköisemmin se muuttuu.

Laajojen talouspakettien sijaan EU voi keskittyä entistä enemmän nimettyihin henkilöihin, yksittäisiin yrityksiin, sotateollisiin komponentteihin, pakotteiden kiertämiseen ja niin sanottuun varjolaivastoon. Tällaiset toimet ovat poliittisesti helpompia, koska niiden kustannukset ovat rajatumpia ja ne voidaan perustella suoremmin.

Samalla suurten sektorikohtaisten pakotteiden hyväksyminen vaikeutuu. Mitä lähempänä toimenpide on jäsenmaiden keskeisiä toimialoja, sitä todennäköisemmin se kohtaa vetoja ja poikkeusvaatimuksia.

Tämä merkitsee siirtymää laajenevasta pakoterintamasta ylläpidettävään pakotejärjestelmään.

EU pystyy pitämään nykyiset rajoitukset voimassa, täydentämään listoja ja estämään kiertämistä. Sen kyky avata kokonaan uusia taloudellisia rintamia voi kuitenkin olla huomattavasti aiempaa heikompi.

Ero on olennainen.

Pakotejärjestelmä voi säilyä vuosia ilman, että pakotepolitiikka enää kiristyy merkittävästi.

Johtopäätös: rintama ei kaadu, se muuttuu markkinaksi

EU:n pakoterintaman ongelma ei ole se, että jäsenmaat olisivat yhtäkkiä löytäneet kansalliset etunsa. Ongelma on se, että pakotteiden seuraava vaihe tekee näistä eduista mahdottomia sivuuttaa.

Nykyiset pakotteet pysyvät voimassa. Uusia henkilöitä ja yrityksiä voidaan yhä lisätä listoille. EU:n Venäjä-politiikka ei ole romahtamassa yhdessä yössä.

Mutta yhteisen strategian poliittinen logiikka on muuttunut.

Jokainen uusi paketti alkaa neuvottelulla siitä, mitä kukin maa menettää, minkä yrityksen se haluaa suojata ja millaisen poikkeuksen se tarvitsee vastineeksi suostumuksestaan. Yhteinen turvallisuuspoliittinen tavoite säilyy otsikkona, mutta sen sisältö muodostuu kansallisten tappioiden minimoinnista.

Tämä on vakavampi kehitys kuin yksittäinen veto.

Se kertoo, että EU on lähestymässä pakotepolitiikkansa käytännöllistä rajaa. Ei siksi, ettei uusia kieltoja voitaisi kirjoittaa, vaan siksi, että niiden kustannukset osuvat yhä vähemmän vain Venäjään ja yhä enemmän pakotteita asettaviin jäsenmaihin itseensä.

Pakoterintama ei siis välttämättä hajoa näyttävästi. Se voi säilyä muodollisesti yhtenäisenä samalla kun sen jokainen osa neuvotellaan erikseen.

Silloin yhteisestä rintamasta tulee poikkeusten markkina — ja jokainen taistelee edelleen yhteisen päätöksen puolesta, kunhan joku toinen maksaa siitä suurimman hinnan.

Lähteet:

Kommentoi